3. Причины коррупции
Теоретические основы экономического анализа коррупции были заложены в 1970-е гг. в работах американских экономистов неоинституционального направления. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т. д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации.
Главная причина разгула коррупции в России носит экономический характер. Заведомо ложный лозунг «рынок сам все исправит» првиед к агрессивному, враждебному предпринимаельскому климату, создаваемому отсутствием механизмов зашиты права собственности, чрезмерно жесткой финансовой политикой и лишь в третью очередь нерациональной налоговой системой. Ставя любого бизнесмена на грань выживания, эти факторы выталкивают его в теневой сектор, который оказывает сильнейшее разлагающее воздействие на все общество, и в первую очередь на государство.
Первичное накопление капитала происходил за счет дележа государственной
собственности, т.е. решением госслужащих назначались (и до сих пор назначаются)
миллионеры. Этот процесс не мог быть бескорыстным и стал мщным стимулятором
коррупции.
Неэффективность судебной системы, практически полная безнаказанность мошенничеств, возникшая в результате принципиального отрицания реформаторами созидательной роли государства на этапе перехода к рынку и их враждебности к государству, сформировали в России «экономику недоверия». Необходимость найти среди огромного количества новых экономических субъектов надежных првиела к тому, что не только для крупных компаний, но и для государства оказалось проще назначать этих «надежгых партнеров». Понятно, что практика подобных назначений носит принципиально антирыночный характер и является питательной средой для коррупции.
Либерализация внешнеэкономической деятельности без учета необходимости поддержанрия конкурентоспособности национальной экономики превратила коррупцию в один из стихийно возникших механизмов неформальной защиты внутреннего рынка, особенно важный в условиях, когда формализованные, т.е. официальные, механизмы ликвидировались прямым давлением мирового сообщества. Суть этих стихийно возникших механизмов заключается в создании своего рода «культурного барьера» в виде плохого предпринимательского климата, в котором часть российского бизнеса еще может выжить, а зарубежный бизнес погибает.
Наконец, одной из причин является то, что Россия по-прежнему сталкивается с огромной проблемой организованной преступности, чья финансовая система поощряет «отмывание» денег.
Однако надо помнить, что при всей глобальности экономических предпосылок это направление не единственное. Мировой опыт доказывает, что при резком изменении фундаментальных условий жизни уровень коррупции подскакивает практически всегда. Значительную роль в развитии
коррупционных процессов оказали как «родимые пятна тоталитаризма»,
включая общественную психологию, так и общие закономерности перехода к
|
в первую очередь в объективно ставших |
- теневой передел бюджетных средств при помощи разнообразных зачетов (при которых у коммерческих посредников оседало до трети денег, предназначенных бюджетополучателям), построения пирамиды ГКО и поддержки иностранных финансовых спекулянтов;
- проведение массовых банкротств без должного контроля государства,
что вело к их криминализации и превращению в инструмент широкомасштабного и хаотичного передела собственности;
- использование средств международных финансовых организаций без какого-либо контроля со стороны органов государственного управления.
Слабость государства выражается, прежде всего, в том, что его административная, контрольная, финансовая и судебная мощность не позволяют ему выполнить его обязательства перед гражданами и предприятиями. С одной стороны, это создает дефицит его услуг, а там, где
дефицит, появляются очереди, на которых вырастает коррупция как массовое яявление. С другой стороны, невозможность для государства обеспечить исполнение своих обязанностей создает стимул для максимальной закрытости его действий, так как прозрачность государства вызовет предъявление обществом разнообразных требований. Закрытость же функционирования систем государственного управления, исключая возможность общественного контроля, объективно поощряет коррупцию. В частности, именно непрозрачность механизма принятия финансовых решений оказала решающее воздействие на формирование самодостаточного класса чиновников, превратившегося в касту. Вместо партийного, политического и профессионального принципа формирования власти возобладал клановый принцип «команды единомышленников», который до сих пор еще преподносится как достижение. На самом деле он породил безответственность, клановость, семейственность, стремление угодить первому лицу.
На протяжении 20 лет реформ с 1991-2010 гг. под лозунги о движении по пути современной мировой цивилизации страна двигалась в противоположном направлении:
- системно пропагандировался не индивидуализм в современном понимании, основой которого является способность к солидарным действиям для защиты своих прав и интересов, а вульгарный индивидуализм вплоть до полной автаркии общества, а также апологетика коррупции как одного из механизмов развития, вплоть до лозунгов «коррупция на страже домократии" и «коррупция лучше коммунизма»;
- под видом либеральной идеологии и приобщения к ценностям мирового сообщества в обществе культивировалось принципиальное отрицание государства и самой идеи государственности, в корне противоречащее не только практике развитых стран, но даже и господствующим теоретическим построениям;
- вместо надлежащей системы сдерживания и противовесов в государственно-политической системе воссоздавалась модель управления под хорошего реформатора, сутью которой является право на бесконтрольность в распоряжении чужим и право на безнаказанный произвол. Такая модель почти неизбежно должна порождать деспотизм и коррупцию.
Невнимание государства и общества к вопросам организации государственного управления, что делает государственный аппарат громоздким, нерациональным и уязвимым для коррупции, - еще одна важная сторона проблемы. Кадровая, организационная, структуная и политическая нестабильность во сластных эщелонах вывела на одно из первых мест среди мотивов чиновничбей деятельности заботу о создании «запасных аэродромов», а то и «золотых парашютов».
Продолжает процветать отношение государственных должностных лиц к своей службе как к продолжению рынка, а к демократии - как к свободе преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг. Причем подобное отношение может быть как сознательным, так и невольным - в условиях резкого изменения общественных отношений, когда организация государственного управления осуществляется примущественно стихийно и не осознается государством как важная сфера его деятельности.
Особое внимание надо обратить на недостаточную эффективность действий правоохранительной системы страны по предупреждению коррупции и борьбе с ней, что обусловлено следующими причинами:
- в правоохранительных органах крайне мало специалистов, понимающих природу коррупции;
- одних мер уголовного преследования недостаточно, чтобы поколебать позиции масштабной коррупции;
- правоохранительные органы сами разлагаются коррупцией;
- правоохранительная система не может в одиночку справиться с этой задачей, если государство не ставит ее в качестве приоритетной перед всеми своими звеньями.
Многие эксперты, в первую очередь зарубежные, подчеркивают, что расцвет коррупции в России в имеющихся масштабах был бы невозможен без влияния международной и зарубежной коррупции.
Ослабление государства при переходе к рынку объективно усиливает как давление на него международной преступности, так и действенность этого давления. Шла широкомасштабная и фактически бесконтрольная раздача иностранными инвесторами средств граппам лиц и политикам, которых они считали своими политическими союзниками. Эта раздача шла не только в форме грантов, но и в виде кредитов «технической помощи», трата которых фактически не контролируется государством, хотя и ложится бременем на его бюджет и увеличивает его внешний долг.
Международный бизнес зачастую использует коррупцию как инструмент проникновения на рынок и закрепление на нем. Так, многие государства позволяют своими корпорациями выводить расходы на подкуп зарубежных чиновников из-под налогообложения, рассматривая их как столь же необходимые для производства, как затраты на приобретение сырья и материалов.
Несомненно, коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни. Анализ негативных последствий коррупции позволяет сделать следующие выводы:
1. Расширяется теневая экономика, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета;
2. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на фирмах, предприятиях, в общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом;
3. Как следствие - государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных средств;
4. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто мог получить преимущества за взятки. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции;
5. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь, из-за нарушений в ходе приватизации;
6. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности, при распределении государственных заказов и кредитов, это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны;
7. Повышаются цены за счет коррупционных «накладных расходов» - в итоге страдает потребитель;
8. У агентов рынка появляется неверие в способность власти устанавливать и соблюдать честные правила рыночной игры;
9. Ухудшается инвестиционный климат и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов;
10. Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы;
11. Закрепляются и увеличиваются резкое имущественное неравенство, бедность большей части населения. Коррупция подстегивает несправедливое и неправедное перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев населения;
12. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед лицом власти;
13. Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности, которая, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям д ля отмывания денег;
14. Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике м угрожающая политической стабильности в стране;
15. Происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества, тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти;
16. Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции;
17. Профанируется и снижается политическая конкуренции. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает угроза разложения демократических институтов;
18. Увеличивается риск крушения зарождающейся демократии по распространенному сценарию прохода диктатуры на волне борьбы с коррупцией.
Следует отметить, что экономические последствия коррупции гораздо шире и глубже, чем просто величина взяток, - это цена, которую платят частные лица или фирмы коррупционерам - чиновникам или политикам. Более того, реальные потери от коррупции значительно превышают те, которые удается исчислить на основании сравнительно небольшого числа выявленных коррупционных актов и доведенных до конца расследований. В то же время масштаб ущерба, наносимого России коррупцией, поддается денежному исчислению, конечно, приблизительному.
Коррупция на сегодняшний день - один из основных источников неэффективности государства. Несмотря на успехи в экономическом развитии последних лет, России не удается справится с коррупцией.
Анализ показывает, что к основным причинам возникновения коррупции можно отнести: ЛАНЬ®
- Экономические причины коррупции - это, прежде всего, заработные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает повсюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами.
К основным экономическими сферам деятельности, которые в наибольшей степени подвержены коррупции, относятся:
- таможенные службы - пропуск через границу запрещенных к перевозке товаров; возврат конфискованных товаров и валюты; занижение таможенных пошлин; необоснованное отсрочки таможенных платежей;
- медицинские организации - закупка оборудования и лекарств по завышенным ценам; выдача несоотвествующих действительности медицинских заключений; приоритетное обслуживание одних граждан за счет других;
- автоинспекции - необоснованное предоставление лицензий (водительских прав, справок о прохождении техосмотра); отсутствие законного наказания для нарушителей правил пользования дорогами; фальсификация сведений и выводов о дорожно-транспортных происшествиях в пользу заинтересованных лиц;
- судебные органы - предвзятое рассмотрение обстоятельств дела; принятие неправосудных решений;
- налоговые органы - невзимание налогов в полном объеме; возвращением НДС; вызванная конкурентами проверка и остановка производства;
- правоохранительные органы - возбуждение и прекращение уголовных дел, а также направление их на дополнительное расследование; отсутствие законного наказания за правонарушения различной тяжести;
- лицензирование и регистрация предпринимательской деятельности;
- выдача разрешений на размещение и проведение банковских операций с бюджетными средствами;
- получение кредитов;
- получение экспортных квот;
- строительство и ремонт за счет бюджетных средств;
- нотариальное удостоверение сделок;
- контроль над соблюдением условий лицензирования;
- надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства;
- освобождение от призыва на военную службу в вооруженные силы;
- поступление в государственные высшие учебные заведения;
- государственная регистрация, аттестация и аккредитация негосударственных высших учебных заведений;
- поступление в специализированные общеобразовательные шклы и дошкольные воспитательные учреждения;
- прием на службу на позволяющие иметь значительный незаконный доход должности в государственных и муниципальных учреждениях;
- формирование партийных избирательных списков.
2 .Социально-культурные причины коррупции являются очень опасными и серьезными для общества. Они заключаются в упадке общественного настроения, плохой коммуникабельности среди граждан, а также общего бездействия по отношению к противоправным действиям людей, обладающих властью. Также существуют социально-психологические условия, когда «настроение» общества прямым образом оказывает влияние на уровень коррупции, то есть рано или поздно приходит время, когда в таких условиях должностное лицо, обладающее властью должно принять решение для себя - брать взятку или нет.
3 .Существует ещё одни причины коррупции - институциональные. В их число входят такие как скрытость работы государственных органов, отсутствие открытого процесса законотворчества, плохой подбор кадров в той или иной сфере государственных органов.
На появление и уровень коррупции влияют также следующие условия:
1)Заключение огромной власти в руках одного человека, который может монополизовать ту или иную сферу в целях получения собственной выгоды.
2)Огромная свобода действий которая не ограничивается законодательными актами и правовыми нормами.
3)Закрытость деятельности по контролю за этими должностными лицами, что также в свою очередь порождает коррупцию. То есть свободные граждане не могут просмотреть каким образом происходит контроль за деятельностью чиновников и происходит ли он вообще.
На основании всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что коррупция - процесс, возникающий в процессе тесной взаимосвязи должностных лиц, представителей власти, и финансовой сферы, которая происходит посредством разрушения и неподчинения правовым основам.
Однако существуют административные реформы, направленные на уменьшение и уничтожение коррупционный деятельности:
1)Формирование четкой системы, согласно которой люди, состоящие на государственной службе, будут четко разграничиваться по своему юридическому статусу, в первую очередь, члены профессиональной бюрократии, а также политические руководители.
2)Четкая субординация, основанная не только на внешних законодательных актах, но и на внутриорганизационных, согласно которым компетенция каждой должности будет четко определена и поставлена в «узкие рамки».
3)Четко-установленный порядок взаимодействия граждан с должностными лицами, при котором ясно установлены права и обязанности обоих сторон
4)Более четкий и квалифицированный надзор за деятельностью должностных лиц '
5)Повышение авторитета людей, находящихся на государственной
службе
6)Создание четких норм этики, нарушение которых будет пресекаться.
В минимизации коррупции, несомненно, большая роль принадлежит
правоохранительным органам. Анализ деятельности правоохранительных органов России по борьбе с организованной преступностью и коррупцией в сфере экономики показал, сто криминальная обстановка в стране по-
прежнему остается сложной и не дает оснований для оптимистических прогнозов на ближайшую перспективу.
Наибольшее влияние организованная преступность оказывает на отрасли экономики, характеризующиеся высокой доходностью, инвестиционной привлекательностью, гарантированным характером сбыта продукции, экспортной ориентированностью, возможностью включения в легальный оборот незаконно полученных капиталов. В этих отраслях условия работы позволяют в краткие сроки получать высокие прибыли при незначительных капиталовложениях. Это топливно-энергетический
компоекс, металлургическая промышленность, производство и реализация алкогольной продукции, автомобильной техники и ряд других областей.
Исследование практики оперативно-розыскной работы показало, что организованные группы и преступные сообщества адаптировались к мерам, принимаемым правительством, в частности, по ужесточению налогового контроля. Пользуясь консультациями действующих и бывших работников фискальных органов, они вырабатывают и применяют различные незаконные или относительно законные схемы ухода от налогообложения или их
уменьшения.
Следует, однако, помнить об опасности «зарегулирования» устанавливаемого контроля, который может привести к бюрократизации управленческих процессов, торможению экономической инициативы, возможным нарушениям прав человека и гражданина. Особо опасен контроль дискреционный. Социально-правовой контроль нельзя рассматривать в виде репрессивного начала. Он предупредительный и гражданско-правовой, поскольку предполагает организацию жизни и деятельности на основе четко разработанных законов, принятых демократическим путем.
Общечеловеческий прогресс обусловил повышение коррупционной
опасности для всего мира, и новая реальность заставляет по-новому взглянуть на арсенал средств, которые общество может противопоставить коррупционной опасности.
Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель «поручитель (принципал) - исполнитель (агент) - опекаемый (клиент)» (рис. 5.1).
Рис. 5.1. модель «поручитель (принципал) - исполнитель (агент) - опекаемый (клиент)»
В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и назначает агентам (А), чиновникам среднего и низшего звена, конкретные задачи.
Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т. д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты - это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.
Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство в принципе не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия по их обслуживанию чиновникам, предписав им определенные правила. Чиновники-агенты, зная своих клиентов лучше, чем правительство-принципал, могут более эффективно работать с ними. Но принципалу трудно контролировать, как многочисленные посредники-агенты выполняют предписанную работу, тем более что чиновники могут сознательно скрывать информацию об истинных результатах своей деятельности. Поскольку честность чиновника-агента не может быть полностью контролируема, то агент сам решает, быть ли ему «честным». Решение чиновника зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления. Например, в российской налоговой системе г оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается сильнее заинтересован в получении взяток, чем в честной службе.
Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник дал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить самодурство (взятка «за доброе отношение»).
Для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалование и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако многие исследователи отмечают, что во многих случаях государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или боссы мафии). Достойная зарплата агента является необходимым, но отнюдь не достаточным условием для предотвращения коррупции. Поэтому государство-принципал дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия агентов, например, повышая моральный уровень граждан через механизм обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство-принципал поощряет прямые связи С клиентами (прием жалоб от населения), которые служат дополнительным и очень важным инструментом контроля над действиями чиновников-агентов.
Таким образом, от зарплаты агентов и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «агент - клиент», а от степени контроля принципала над агентами и влияния клиентов на принципала - взаимоотношения «принципал-агент». Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона.
Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:
коррупция = монополия + произвол - ответственность
Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, а также обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.